El 5 de junio de 2018 se publicó la Ley N°21.094, sobre universidades Estatales, tras más de dos años de tramitación legislativa. En ella se estableció una definición de universidad del Estado, así como también la autonomía de la que gozan, la relación que tienen con el Estado y los principios que las rigen. Adicionalmente, la ley estableció ciertas normas comunes a las universidades del Estado, el deber y condiciones que tienen las universidades de actuar coordinadamente y las normas que regirán el financiamiento de estas, entre otras cuestiones relevantes.
Uno de los principales objetivos de la ley era actualizar las normas de gobierno universitario. La gran mayoría de las universidades del Estado contaba con estatutos promulgados durante la dictadura militar, entre los años 1982 y 1989. Por esta razón, la ley incluyó un apartado de normas del gobierno universitario (artículo 12 y siguientes), en los que se establecen los órganos superiores de estas universidades, su integración, formas de elección y facultades. Adicionalmente, la ley estableció la obligación de las universidades del Estado de adecuar sus estatutos a las disposiciones de la Ley dentro del plazo de tres años, contado desde la entrada en vigencia de la ley (artículo primero transitorio, inciso 1).
Pero ¿qué debía suceder con las universidades que promulgaron sus estatutos actualmente vigentes con posterioridad a la dictadura militar? La ley estableció una obligación alternativa para aquellas universidades cuyos estatutos hayan entrado en vigencia con posterioridad al 11 de marzo de 1990, pudiendo no adecuar sus estatutos “en la medida que propongan al Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Educación(…) un mecanismo institucional permanente que asegure la participación y corresponsabilidad del Estado en la aprobación del Plan de Desarrollo Institucional y del presupuesto de la universidad” dentro del mismo plazo de tres años (artículo primero transitorio, inciso 2).
La ley estableció, además, que en ambos casos las universidades del Estado deberán adoptar procesos públicos y participativos, en que intervengan los distintos estamentos de la comunidad universitaria, para el cumplimiento de lo dispuesto.
De las 18 universidades estatales, 13 cuentan con estatutos publicados antes del 11 de marzo de 1990 y cinco con estatutos posteriores a esa fecha. En este último grupo se encuentra la Universidad de Chile, que promulgó su Estatuto Institucional el 10 de marzo de 2006, cuyo texto refundido consta el D.F.L. Nº3 del Ministerio de Educación, siendo publicado en el Diario Oficial de 2 de octubre de 2007. Este fue elaborado después de un largo proceso que comenzó el año 1997 y que contó con la participación y deliberación de todos los estamentos de la comunidad universitaria1
¿Cuál es la sanción establecida para las universidades que no cumplan con las obligaciones que establece la Ley?
La ley estableció que, si una universidad del Estado no cumple con las obligaciones mencionadas anteriormente, al vencimiento del plazo de tres años, por el solo ministerio de la ley, se aplicarán las normas estatutarias relativas a la organización, gobierno, funciones y atribuciones de las universidades del Estado establecidas en el estatuto general que, mediante decreto con fuerza de ley, haya dictado el Presidente de la República.
Ese estatuto general fue promulgado mediante el D.F.L. N°4 del Ministerio de Educación, de 28 de mayo de 2019, publicado en el Diario Oficial el viernes 6 de septiembre de 2019.
En otras palabras, si la Universidad de Chile no cumple con lo establecido en la ley corre el riesgo de ver modificado su Estatuto Institucional, automáticamente, en todo lo relativo a su organización, órganos de gobierno y sus atribuciones.
¿Qué características debe tener este mecanismo?
La ley establece que la Universidad de Chile debe proponer un mecanismo institucional permanente que asegure la participación y corresponsabilidad del Estado en la aprobación del Plan de Desarrollo Institucional y del presupuesto de la Universidad.
El concepto "mecanismo" no se encuentra definido en la ley y no hace referencia a un cuerpo legal específico. De acuerdo con la RAE: “estructura de un cuerpo natural o artificial y combinación de sus partes constitutivas” o un “proceso” en tanto “conjunto de fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación artificial”. Desde lo jurídico, implica la creación de un “proceso de distintas etapas consecutivas”.
Conceptos “institucional” y “permanente” tampoco están definidos legalmente. Sin embargo, es posible desprender de estos, la necesidad de que se circunscriban al marco normativo de la Universidad (Estatutos y reglamentos) sin limitar la vigencia a un periodo determinado. El mecanismo podría formalizarse en el Estatuto y/o en reglamentos universitarios.
“Participación” y “corresponsabilidad” del Estado. De acuerdo al Dictamen de Contraloría General de la República N°22270-2020 de julio de 2020, que analiza la situación de la Universidad de Los Lagos, la participación y corresponsabilidad del Estado se daría a través de la participación de los representantes del Presidente de la República en el máximo órgano de gobierno universitario que tenga a su cargo “aprobar el Plan de Desarrollo Institucional de la universidad, así como sus modificaciones, y verificar periódicamente su estado de avance y cumplimiento, así como aprobar el presupuesto y sus modificaciones, debiendo pronunciarse, a lo menos, semestralmente sobre su ejecución”. Esta fórmula, en todo caso, no excluye que dicha participación y corresponsabilidad del Estado se pudiera verificar de otra manera.
¿Tiene actualmente la Universidad procedimientos que aseguren la participación y corresponsabilidad del Estado en la aprobación del PDI y el presupuesto anual?
En este caso es necesario distinguir entre el proceso de elaboración y aprobación del presupuesto anual de la Universidad de Chile y el proceso de elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo Institucional.
Presupuesto Anual
El proceso de elaboración y aprobación del presupuesto anual se encuentra establecido tanto en el Estatuto de la Universidad de Chile como en el Reglamento de Presupuesto de la Universidad (Decreto Universitario N°0022781, del 11 de junio de 2014). En él participan los tres órganos superiores de la Universidad (Rectoría, Consejo Universitario y Senado Universitario). Los artículos 19, 23 y 25 del Estatuto, que norman las facultades de los órganos superiores de la Universidad, señalan las principales fases del proceso, así como las atribuciones que tiene cada uno de los órganos en él.
Es importante recordar que, de acuerdo con el artículo 22 del Estatuto, el Consejo Universitario está integrado por el Rector, quien lo preside, y por el Prorrector, los Decanos y dos representantes del Presidente de la República.
Corresponde al Rector elaborar el proyecto de presupuesto anual, así como las modificaciones que eventualmente exija su ejecución, y presentarlos al Consejo Universitario para su aprobación y posterior ratificación por el Senado Universitario.
Para la elaboración del presupuesto anual de la Universidad, cada Decano y Director de Instituto deberá remitir al Rector, antes del 15 de diciembre, una propuesta de presupuesto de su Facultad o Instituto para el siguiente ejercicio presupuestario. Estos antecedentes son recibidos por la Vicerrectoría de Asuntos Económicos y Gestión Institucional que, en el marco de sus funciones, elabora el proyecto de Rectoría.
El proyecto deberá ser presentado por el Rector al Consejo Universitario a más tardar el 1° de marzo de cada año. El Consejo tiene diez días para aprobarlo o formular observaciones. En caso de presentarlas, se constituirá una comisión presidida por el Rector e integrada por tres miembros del Consejo que, en un término de cinco días a contar de la presentación de las indicaciones, resolverá sobre ellas y, a falta de acuerdo o transcurrido el plazo establecido sin que exista decisión, resolverá el Rector refiriéndose únicamente a aquellas observaciones en que la comisión no haya logrado acuerdo o no se haya pronunciado.
Una vez terminada esta etapa, el proyecto debe ser presentado al Senado Universitario para su ratificación. Si el Senado Universitario estima que el proyecto no está en concordancia con las políticas de desarrollo establecidas previamente, dispondrá de un término de diez días, a contar de su presentación, para formular observaciones fundadas, que no podrán implicar un aumento del presupuesto. Si el SU no presenta observaciones dentro de ese plazo, el presupuesto se tendrá por aprobado. Por el contrario, si el Senado presenta observaciones, se constituirá una comisión presidida por el Rector e integrada por tres miembros del Senado y tres del Consejo que, en un término de 5 días a contar de la presentación de las indicaciones, resolverá sobre los puntos controvertidos. Si la comisión no lo hiciera dentro del plazo establecido, resolverá el Rector refiriéndose únicamente a aquellas observaciones en que la comisión no haya logrado acuerdo.
Adicionalmente, el Rector tiene la obligación de informar anualmente de la ejecución del presupuesto al Consejo Universitario y al Senado Universitario.
Plan de Desarrollo Institucional (PDI)
El caso del PDI la Universidad no cuenta con un procedimiento detallado para la elaboración y aprobación del mismo.
El Estatuto de la Universidad establece en su artículo 16 que corresponde a los órganos superiores de la Universidad “normar y proyectar la Universidad, estableciendo las políticas generales, en procura del cumplimiento de su misión y de su desarrollo coherente, transversal y de excelencia. Residen estas funciones en el Rector, en el Consejo Universitario y en el Senado Universitario”.
En particular, el 24 del mismo cuerpo normativo establece que el “Senado Universitario es el órgano colegiado encargado de ejercer la función normativa de la Universidad. Tendrá como tarea fundamental establecer las políticas y estrategias de desarrollo institucional, así como los objetivos y metas que conduzcan al cumplimiento de aquellas”. El mismo artículo señala que el Senado Universitario es el “órgano representativo de la comunidad universitaria, estará integrado, además del Rector que lo preside, por 36 miembros, de los cuales 27 serán académicos, 7 estudiantes y 2 representantes del personal de colaboración”.
A su vez, el artículo 25 letra a) indica que corresponde al Senado Universitario “aprobar (...) toda norma de carácter general relativa a las políticas y planes de desarrollo de la Universidad”. Este mandato incluye tanto el Plan de Desarrollo Institucional como las Políticas de desarrollo institucional sobre áreas específicas del quehacer universitario.
Al no existir un procedimiento especial para la elaboración del PDI, el Senado Universitario ha utilizado sus procedimientos generales, establecidos en su Reglamento Interno (Decreto Universitario Exento N°0023.096, de 8 de octubre de 2007) para elaborar y aprobar los PDI de 2006 y 2017.
El Reglamento Interno establece en su artículo 9° que el Senado Universitario ejercerá sus funciones a través de acuerdos, pudiendo ser estos genéricos o reglamentarios. El acuerdo mediante el cual se aprueba es PDI será de carácter reglamentario, toda vez que estos corresponden a su atribución de establecer normas generales relativas a las políticas y planes de desarrollo de la Universidad.
¿Cómo se ha construido la propuesta de mecanismo de la Universidad de Chile hasta ahora?
Para elaborar una propuesta de mecanismo institucional de la Universidad de Chile, que cumpla con las obligaciones legales establecidas en los artículo transitorios de la Ley N°21.094, el Rector de la Universidad de Chile, Dr. Ennio Vivaldi Véjar, ha convocado al Comité de Coordinación Institucional (CCI), instancia de reúne a los órganos superiores de la Universidad, del cual participan el Rector, representantes del Consejo Universitario y representantes del Senado Universitario, además del Presidente del Consejo de Evaluación. Para elaborar la propuesta de Mecanismo el CCI ha contado con la asesoría de la Dirección Jurídica y la Vicerrectoría de Asuntos Económicos y Gestión Institucional.
El Comité de Coordinación Institucional Para desarrollar el trabajo se fijaron algunos criterios base que permiten entender la propuesta, a saber:
Mecanismo como un todo. A fin de asegurar el cumplimiento de la obligación legal y atendiendo a que el mecanismo debe ser “institucional y permanente”, deberá presentarse como una totalidad, definiendo conjuntamente las distintas adecuaciones necesarias.
Resguardo de la autonomía de la Universidad. El mecanismo que se presente debe respetar la autonomía académica, económica y administrativa de la Universidad, consagrada en la Ley de Universidades Estatales y en el artículo 7 de su Estatuto Institucional.
Preponderancia de las atribuciones Estatutarias. En concordancia con lo anterior, la propuesta de mecanismo no debe alterar las facultades y atribuciones del Rector, Consejo y Senado Universitario establecidas en el Estatuto de la Universidad.
Mecanismo reglamentario. En consideración con lo anterior, el mecanismo institucional permanente debe consagrarse a nivel reglamentario, respetando siempre la jerarquía de las normas del Estatuto (Ley).
Mínima intervención. Por último, se acordó trabajar con un criterio de mínima intervención, sin abordar otras modificaciones distintas a las exigidas por las disposiciones transitorias de la Ley N°21.094.
¿Cuál es la propuesta de la Universidad de Chile para cumplir con la obligación legal?
A fin de proponer un mecanismo institucional permanente de la Universidad de Chile que asegure la participación y corresponsabilidad del Estado en la aprobación del presupuesto anual y del Plan de Desarrollo Institucional, el Comité de Coordinación Institucional, con la colaboración de la Dirección Jurídica, la Vicerrectoría de Asuntos Económicos y Gestión Institucional y la Secretaría del Senado Universitario, ha desarrollado una propuesta de mecanismo que contempla dos modificaciones reglamentarias.
RESPECTO DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Bajo el entendido que actualmente no existe un procedimiento especial de elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo Institucional (PDI), y que los procedimientos generales establecidos en el marco normativo de la Universidad para su aprobación no contemplan la participación del Estado o sus representantes en dicho proceso, se propone modificar el Reglamento Interno del Senado Universitario, agregando un procedimiento especial para la aprobación del PDI que asegure la participación y corresponsabilidad del Estado en su aprobación. La propuesta es la siguiente:
Modificar el Reglamento Interno del Senado Universitario, agregando un procedimiento especial a través de un nuevo título en los siguientes términos:
“Título 00. De la elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo Institucional. Reglamento Interno del Senado Universitario.
El Plan de Desarrollo Institucional de la Universidad de Chile (PDI) es el instrumento que orienta el desarrollo estratégico de la Universidad en el cumplimiento de su misión y tareas fundamentales. El PDI constituye la guía para la proyección de la Universidad en busca de su desarrollo coherente, transversal y de excelencia.
En el ejercicio de la facultad establecida en los artículos 16, 24 y 25 del Estatuto Institucional, el Senado Universitario será el órgano encargado de elaborar el Plan de Desarrollo Institucional de la Universidad de Chile.
Para ello, al menos tres años antes del término de la vigencia del PDI anterior, la Plenaria del Senado Universitario mandatará a la Comisión de Desarrollo Institucional de este órgano superior, para que elabore una propuesta de PDI.
El trabajo de la Comisión de Desarrollo Institucional deberá contemplar, al menos, una etapa de diagnóstico, sobre la base del cumplimiento del PDI anterior, y una etapa de consulta a las unidades académicas, organismos centrales y la comunidad universitaria en general, y presentación de observaciones por parte de estas.
A partir de informes y productos de las etapas anteriores, la comisión elaborará una propuesta definitiva para ser presentada a la Plenaria para su sanción.
En el cumplimiento de su mandato, y de acuerdo con las obligaciones legales, la Comisión de Desarrollo Institucional invitará a los dos representantes del Presidente de la República ante el Consejo Universitario, a fin de considerar sus opiniones y propuestas en las distintas etapas del proceso.
Una vez aprobado el PDI, el Senado Universitario deberá adoptar todas las medidas necesarias para que el Plan tenga la más amplia difusión y conocimiento dentro de la Universidad, sus unidades y organismos
RESPECTO DEL PRESUPUESTO DE LA UNIVERSIDAD DE CHILE
Conforme al Estatuto y al Reglamento de Presupuesto, el procedimiento para oficializar el Presupuesto Universitario contempla, inicialmente, la elaboración de la propuesta por parte de Rectoría y la posterior aprobación del Consejo Universitario (instancia que cuenta con la participación de 2 representantes del Presidente de la República). Si el Consejo Universitario no aprueba la propuesta, se constituye una Comisión entre el Rector y tres miembros del Consejo, quienes tienen 5 días para resolver, excedido ese plazo decidirá el Rector. Seguidamente, corresponde al Senado Universitario ratificar la propuesta dentro de 10 días. A falta de ratificación, fundada exclusivamente en la falta de concordancia con las políticas de desarrollo, se debe constituir una Comisión presidida por el Rector e integrada por tres miembros del Senado y tres del Consejo, quienes tienen 5 para resolver sobre los puntos controvertidos. Si no lo hiciera dentro de este plazo, resolverá el Rector, refiriéndose únicamente a aquellas observaciones en que la Comisión no haya logrado acuerdo.
Por su parte, el Reglamento de Presupuesto establece un mecanismo de verificación periódica del estado de avance y cumplimiento del Presupuesto, toda vez que exige al Rector informar anualmente, al Consejo Universitario y al Senado Universitario, acerca de la ejecución del presupuesto al 31 de julio, antes del día 15 de septiembre inmediatamente siguiente. Asimismo, debe presentar a dichos órganos colegiados el balance de ejecución presupuestaría, a más tardar el 30 de mayo del año siguiente al del ejercicio presupuestario del que dan cuenta.
Cabe señalar que, además, existen una serie de controles mediante los cuales el Estado incide directa e indirectamente los procesos presupuestarios de la Universidad, tales como: (i) La Ley de Presupuestos del Sector Público de cada año; (ii) El D.S. N°180 de 1987 que fija normas para la presentación de presupuestos, balance de ejecución presupuestaria e informes de gestión de las Universidades que perciben el aporte fiscal que establece al Artículo 2° del D.F.L. N°4 de 1981 del Ministerio de Educación; (iii) La Ley N°21.091 sobre Educación Superior: en lo que respecta a gratuidad y la fijación de aranceles y En las facultades de la Superintendencia de Educación Superior, que establece controles a las Universidades en materia contable.
En síntesis, el Estatuto de la Universidad de Chile, diversas leyes y normas reglamentarias, establecen mecanismos de coparticipación del Estado en el Presupuesto Universitario. Con todo, a efectos de cumplir con la exigencia legal de presentar una propuesta en este ámbito, se propone lo siguiente:
Modificar el Reglamento de Presupuesto, asegurando que entre los representantes del Consejo Universitario en las comisiones que resuelven las diferencias sobre el Presupuesto, antes mencionadas, se asegure la participación de uno de los representantes del Presidente de la República.
1 Vivanco Torres, Hiram. (2011) “Gestación del Senado Universitario” en Anales de la Universidad de Chile. Disponible en https://www.uchile.cl/portal/presentacion/senado-universitario/presentacion/135017/gestacion-del-senado-universitario